“新常態(tài)”下教育經(jīng)費增長的長效機制|甘肅軌道|蘭州高鐵|甘肅高鐵|蘭州職校



 

　　“新常態(tài)”下教育經(jīng)費增長的長效機制

　　——對制定“十三五”教育規(guī)劃的幾點意見
 

　　“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財政性教育經(jīng)費占生產(chǎn)總值比例。因為4%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項研究結論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計結果?？刹僮鞯氖秦斦越逃?jīng)費占比最大的各級財政用于教育的支出。

　　我國經(jīng)濟增長步入“新常態(tài)”，國內(nèi)生產(chǎn)總值和財政收入由兩位數(shù)的高速增長進入中低速增長，財政收入增速下降與財政支出剛性增長進一步加劇了財政收支矛盾，財政用于教育支出兩位數(shù)的高速增長難以為繼。

　　黨的十八大以來，中央提出深化財稅體制改革，包括預算制度、稅收制度、中央與地方事權與支出責任相匹配制度的改革。2014年6月，中央政治局通過了《深化財稅體制改革總體方案》；同年8月，全國人大通過了《預算法》；9月，國務院出臺《關于深化預算管理制度的決定》。教育財政制度面臨新的改革。

　　教育支出不掛鉤，堅持“三個增長”

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在關于財稅體制改革部分提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》關于優(yōu)化支出結構中重申了中央的決定。全國人大通過的《預算法》未有“掛鉤”問題的規(guī)定。

　　中央和國務院的決定并未明確規(guī)定“一般”和“非一般”、“掛鉤”與“不掛鉤”的界限，不同地方、不同政府部門乃至學界有不同的解讀，為此需要明確加以界定。

　　教育支出無疑是重點支出，且已是公共服務中的最大支出。教育支出是“雙掛鉤”，既同財政收支增幅掛鉤，又同國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。掛鉤的方式可以分為硬性掛鉤和彈性掛鉤。硬性掛鉤源于1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，該綱要規(guī)定財政性教育經(jīng)費2000年達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%，這一規(guī)定有明確的數(shù)量目標和時限要求。彈性掛鉤源于1995年的《教育法》，該法規(guī)定“提高兩個比例”和“三個增長”（各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長），此規(guī)定并無數(shù)量和時限要求。

　　“十三五”教育規(guī)劃不宜再規(guī)定財政性教育經(jīng)費占生產(chǎn)總值比例。因為4%的規(guī)定是在特殊歷史背景下，參考了一項研究結論給出的，它不可操作，是事后的統(tǒng)計結果?？刹僮鞯氖秦斦越逃?jīng)費占比最大的各級財政用于教育的支出。

　　2012年，財政性教育經(jīng)費達到國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%這一目標的實現(xiàn)，主要是靠財政部將4%目標分解為財政支出中教育支出的占比，并分解到各省2011至2012年財政支出中教育支出占比，這是非常規(guī)的、不可持續(xù)的。

　　一國一地區(qū)的財政支出結構并非固定不變，決定財政支出結構的因素有，一是政府職能，二是經(jīng)濟發(fā)展所處階段，三是各項支出的成本或定額標準，四是決策面臨的問題和選擇。這些因素的變化，要求支出結構不斷調(diào)整和優(yōu)化。如果規(guī)定各項支出同財政收支和生產(chǎn)總值掛鉤，將導致財政支出結構固化，而且會產(chǎn)生攀比效應，加劇政府各部門對公共資源的競爭，不利于國民經(jīng)濟各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展和公共資源效率的提高。

　　《預算法》第三十七條規(guī)定，“各級一般公共預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出”?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度的決定》提出，“對重點支出根據(jù)推進改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法”。

　　因此，建議在“十三五”教育規(guī)劃中不宜再提出財政性教育經(jīng)費在生產(chǎn)總值中所占比例，也不宜提出逐步提高財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例和財政性教育支出在財政支出中的比例。

　　教育優(yōu)先發(fā)展是國家規(guī)定的發(fā)展戰(zhàn)略，教育支出已是公共服務中占比最大的支出。建議在規(guī)劃中提出依教育法規(guī)定保持“三個增長”。“三個增長”是彈性規(guī)定，未明確規(guī)定數(shù)量和時限，具有可操作性，在政府部門間不會引起爭議。

　　為保證“三個增長”法律規(guī)定的實施，可通過建立教育經(jīng)費增長的長效機制和制度安排實現(xiàn)。

　　“定標準、定責任、入預算”

　　“定標準”

　　建立和完善各級各類教育辦學標準、生均經(jīng)費標準、生均財政撥款標準。標準包括國家標準和省級標準，標準既要考慮教育發(fā)展、教育公平和教育質(zhì)量提升的要求，也要考慮財政供給可能。標準是動態(tài)的、逐步提高的。

　　這符合國務院關于深化預算管理制度改革的要求，要求規(guī)定“進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用”。這意味著，預算編制中先定支出標準，再定預算數(shù)量。

　　“定責任”

　　中央提出，要建立中央和地方事權與支出責任相適應的制度，明確提出適度加強中央事權與支出責任。為此，教育事權與支出責任應相應調(diào)整。我國現(xiàn)行的教育事權與支出責任的劃分，高等教育基本上是中央和省兩級管理、兩級財政負擔，基礎教育則以縣為主、省級統(tǒng)籌。

　　由于我國經(jīng)濟和財政發(fā)展在區(qū)域間嚴重不均衡，大多數(shù)縣的財力難以承擔基礎教育的支出責任，財政缺口大多采取中央和省份專項財政轉移支付彌補。中央提出轉移支付要加大一般性財政轉移支付比重，清理、整合、規(guī)范專項轉移支付?，F(xiàn)行的基礎教育專項轉移支付名目繁多、交叉重疊。一般性轉移支付的目標是均衡地方財力，不宜規(guī)定其中教育所占比例，專項轉移支付可通過加大中央和省份對基礎教育支出的責任來解決。

　　為此，對基礎教育尤其是義務教育的支出責任，可采取“按項目分比例”的辦法，分省確定中央和省份的支出責任，避免全國“一刀切”。項目指教育預算中的基本支出，以維持教育運轉和發(fā)展，包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和基建經(jīng)費。不同的省份按其經(jīng)濟和財政發(fā)展水平，確定中央和省份的分擔比例，省級以下的市、縣由各省份自定。

　　“入預算”

　　當標準和支出責任確定后，按中央和地方政府的支出責任分別納入各級財政預算，經(jīng)同級人大審核批準后執(zhí)行，這就有了教育經(jīng)費穩(wěn)定增長的法制保障。

　　按照新的《預算法》第四十六條規(guī)定，一般公共預算支出編制科目中，按支出功能分類應細化到項，按支出經(jīng)濟性質(zhì)分類基本支出應細化到款；第六十七條規(guī)定，預算執(zhí)行中出現(xiàn)“需要調(diào)減預算安排的重點支出數(shù)額”等四種情況，需報送同級人大常委會審批。這些規(guī)定保障了財政教育支出的責任主體、審批執(zhí)行和預算內(nèi)容的細化。

　　加快制定民辦教育分類標準和實施辦法

　　《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要積極探索營利性、非營利性民辦學校分類管理，并在浙江試點。應在總結試點經(jīng)驗基礎上，加快制定民辦學校分類標準和實施辦法，加大和完善政府對民辦教育的支持政策，包括財稅、土地和閑置國有固定資產(chǎn)轉讓、金融等，并對兩類民辦學校采取差別化的支持政策，將財政支持列入財政預算，從而鼓勵社會力量投資辦學和捐資辦學，增加教育服務供給。這也符合2015年5月22日《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》的要求。

　　規(guī)范財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計，杜絕虛增

　　上世紀90年代初，有關部委發(fā)布了財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計范圍。2000年中期以后在執(zhí)行中為達到財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標，把本不屬于國民教育系列和財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計范圍的有關財政支出，列入財政性教育經(jīng)費且進行統(tǒng)計。如各級政府教育行政部門的行政管理支出、各級黨校和行政院校支出、軍校支出、共青團婦聯(lián)教育支出等，而且沒有公開化，可視為教育經(jīng)費虛增。

　　對此，學術界持異議。應明確界定政府制定的統(tǒng)計范圍，并依規(guī)監(jiān)管。如果把本不屬于財政性教育經(jīng)費統(tǒng)計范圍的上述相關支出列入統(tǒng)計范圍，應在預決算支出科目中相應扣除，以避免支出重復統(tǒng)計。



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